IMI锐评 | 《系统重要性银行评估办法》出台后，系统性金融风险该如何监管？

2020年12月3日，中国人民银行、银保监会联合发布《系统重要性银行评估办法》（下称《评估办法》），并将于2021年1月1日起正式施行。这为完善我国系统重要性金融机构监管框架，建立系统重要性银行评估与识别机制提供了重要依据。学界对于哪些银行会入选系统重要性银行名单保持关注，对于后续如何对系统重要性金融机构实施监管争论不断。国内外是如何评估系统重要性银行？当前中国的系统性金融风险是如何分布？如何监管系统性风险及系统重要性金融机构？就上述问题，本文特将部分业内专家和IMI成员的观点整理如下。

以下为文章全文：

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国内外是如何评估系统重要性银行？

IMI顾问委员会主任委员、中国人民银行副行长、国家外汇管理局局长潘功胜提到，2018年11月，人民银行联合监管部门发布了《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》，确立了我国系统重要性金融机构监测、监管和风险处置的总体制度框架。在总体制度框架下，人民银行会同银保监会制定了《系统重要性银行评估办法》，明确了我国系统重要性银行的评估方法、评估范围、评估流程，从规模、关联度、可替代性和复杂性四个维度确立了我国系统重要性银行的评估指标体系。正在制定的《系统重要性银行附加监管规定》，从附加资本、杠杆率、大额风险暴露、公司治理、恢复和处置计划、信息披露和数据报送等方面对系统重要性银行提出监管要求。此外，为健全我国银行业风险处置机制，我们起草了《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法》，对我国全球系统重要性银行总损失吸收能力比率、构成及监督检查、信息披露等提出要求。

中国人民大学重阳金融研究院高级研究员董希淼表示，5家大型商业银行、国家开发银行、规模较大的股份制商业银行等银行业金融机构，资产规模大、影响范围广的证券业、保险业金融机构，都有可能纳入该名单。值得注意的是，像蚂蚁金服此类从事金融业务的非金融机构，如经国务院金融稳定发展委员会定，也可能纳入名单，实施特别监管。

交通银行发展研究部副总经理唐建伟和交通银行发展研究部高级研究员梁栋材提到，从国际看，加强对系统重要性金融机构的监管已成为有关国际组织和主要经济体金融体系改革的趋势。从国内看，随着我国金融行业的不断发展和国际化程度的逐步提高，中资银行在国际金融体系中的重要性进一步提升。在这种背景下，完善我国系统重要性银行监管框架，加强系统重要性银行监管，妥善应对“大而不能倒”的问题，对于防范系统性金融风险具有十分重要的意义。《评估办法》与前期征求意见稿相比修改不大，评估仍从参评银行的规模、关联度、可替代性和复杂性等4个一级指标展开，权重分别为25%。从全球系统重要性银行评估经验看，银行规模影响较大，调整后的表内外资产余额在全球系统重要性银行评分指标中权重达20%，且其他指标得分较大程度受规模影响。

兴业研究分析师陈昊认为，对于系统重要性金融机构的数量和认定门槛，FSB等国际监管组织并没有刚性要求，为避免短期内对金融机构造成冲击，监管机构可能根据机构系统重要性得分，在过渡期逐步增加系统重要性金融机构的数量。系统重要性金融机构的范围不仅包括一般意义上的持牌金融机构，也可能纳入其他从事金融业务的机构。

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当前中国的系统性金融风险如何分布？

IMI特约研究员、中国社会科学院世界经济与政治研究所国际投资研究室主任张明认为目前中国系统性金融风险主要分布在四个领域。第一个领域是企业债务风险，尤其是地方融资平台和地方国企的债务风险。在全球金融危机爆发之后至今的十多年里，中国国民杠杆率上升得很快。截至今年三季度，中国的国民杠杆率，也即国民债务占GDP的比率大概是270%，这其中的大头是企业债，非金融企业部门债务占GDP的比例截至到今年三季度是160%。

第二个领域是居民债务风险。在2008年全球金融危机爆发前，中国居民债务占GDP的比率仅为18%，到2019年年底，这一比率上升至62%。众所周知，中国居民加杠杆主要是为了买房。换言之，居民杠杆率问题与房地产相关风险紧密交织在一起。

第三个领域是地方政府债务风险，尤其是中西部的一些省份。地方政府债务既有直接举债，也有他们对地方国企、地方融资平台债务进行的各种显性和隐性的担保。根据官方数据，目前中国总体政府债务占GDP的比例大概是50%-60%，但是根据一些市场研究，如果算上地方政府的隐性债务，中国总体政府债务占GDP的比例可能达到90%，已经超过国际警戒线标准。

第四个领域是中小金融机构风险。这些风险与他们过去表外资产累积的风险有关，也与他们的资本金与拨备不足有关。此外，最近这几年他们也承担了一些政策性贷款任务，这些任务未来也可能面临新风险。

IMI研究员蓝国瑜指出，国际上通常从“危害范围的大小”、“风险传染的强弱”、“对实体经济影响的大小”三个标准来综合评判某种金融风险是否构成系统性金融风险。以上述三个标准来评判，我国的系统性金融风险主要分布在以下三个领域：一是中小金融机构风险；二是地方政府相关债务风险（此处定义包括地方政府直接举债，地方政府对地方国企和地方融资平台债务的各种显性和隐性担保，以及企业债务当中的地方国企和地方融资平台的部分），三是居民债务风险。以上三类风险兼具存量规模大、传播范围广、对实体经济潜在负面危害大的特点，且涉及其中的主体在直接创收及还款能力和间接资金补足能力上均较弱，需要重点关注、细致区分、谨慎处理。

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如何监管系统性风险及系统重要性金融机构？

IMI顾问委员、中国银行保险监督管理委员会原副主席王兆星提到，我们正处在防范化解重大金融风险攻坚战的关键时期，既要果断处置当前显现的单体金融风险，更要重视防范潜在的系统性金融风险。主要在以下八点：（一）系统性金融风险具有很强的顺周期性，必须加强逆周期调控。（二）系统性金融风险具有很强的突发性，必须加强预调和预期管控。（三）单体金融风险与系统性金融风险之间并无严格界限，必须及时果断处置单体金融风险。（四）过度加杠杆与期限严重错配是积累和引发系统性金融风险的重要因素，必须加强对杠杆水平和期限错配的有效管控。（五）各种影子银行和各种名为金融创新、实为逃避监管的金融活动，也是引发系统性金融风险的重要因素，也必须加强有效监管。（六）房地产市场的金融化、泡沫化是引发系统性金融风险和严重金融危机的最重要因素，是最具有代表性的“灰犀牛”，必须及时加强调控。（七）对系统性金融风险而言，加强防范非常重要，及时有效处置也同样重要。（八）在防范和处置系统性金融风险的过程中，如何有效防范和减少道德风险，也是一个十分重大的挑战和课题。

中国民生银行首席研究员温彬强调，《评估办法》明确了我国系统重要性银行的认定依据，为下一步发布系统重要性银行名单，从附加监管要求、实施宏观审慎管理、建立特别处置机制等方面出台相关机制奠定了基础。《评估办法》是近年来我国金融监管体制改革的重要阶段性成果。当前，国际形势复杂，国际金融市场“灰犀牛”“黑天鹅”事件增多，发生全球系统性金融风险的可能性在上升。因此，从“空间”维度防范系统性金融风险，就要对系统性金融机构从严监管，防止风险在不同金融机构间蔓延、演化。对系统重要性金融机构尤其是系统重要性银行的监管，正是我国宏观审慎监管体系的重要组成部分，也是维护我国金融体系稳定的核心出发点之一。

注：本文来源于IMI成员和媒体《金融时报》、《金融监管研究》、公众号中国人民银行、交银研究在线、张明宏观金融研究等。

观点整理  文锡炜

编辑  张童悦

责编  李锦璇、蒋旭

监制  安然、魏唯

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